淺析農(nóng)村生活污水治理審計——以蘇南某市為例

近年來，各地因地制宜、梯次推進，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導向，通過農(nóng)村廁所革命、黑臭水體治理等重點任務(wù)強化治理內(nèi)容。各省陸續(xù)出臺地方農(nóng)村生活污水排放標準，相應(yīng)技術(shù)規(guī)范正在不斷完善，多措并舉縱深推進農(nóng)村污水治理。據(jù)生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，全國農(nóng)村生活污水治理率僅為28%左右，仍遠落后于城市標準，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求和農(nóng)民群眾對美好生活的向往還有較大的差距。

審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，應(yīng)通過鄉(xiāng)村振興審計、資源環(huán)境審計及農(nóng)村人居環(huán)境專題審計，重點關(guān)注農(nóng)村生活污水治理實效并揭示體制機制性問題，以高質(zhì)量的審計質(zhì)效推進國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。本文從農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、建設(shè)、運維等方面，介紹農(nóng)村生活污水治理審計的重點，進而推動農(nóng)村生活污水治理走深走實。

一、農(nóng)村生活污水治理的困境

我國農(nóng)村生活污水治理工作從2008年開始初步發(fā)展，2018年實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和2019年九部門印發(fā)的《關(guān)于推進農(nóng)村生活污水治理的指導意見》，進一步為我國的農(nóng)村生活污水治理指明了方向。隨著農(nóng)村環(huán)境整治專項資金的下達和農(nóng)村生活污水治理工作的推進，治理問題也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）資金缺口較大，建設(shè)和運營風險高

農(nóng)村生活污水治理本身具有公共品的特性，資金主要來源于財政支持，因農(nóng)戶分散、覆蓋面積大，缺乏規(guī)模效益，存在投資供給不足、資金效率低的情況，易造成較大的財政壓力。由于公益性強、政策風險高、回報周期長，雖然現(xiàn)在很多地區(qū)已經(jīng)在探索多元化資金籌措機制，發(fā)揮政府投資的撬動作用，但是初期建設(shè)的巨大投入、超長服務(wù)期的高額運行成本和未來的不可預(yù)見性，對社會資本的籌資能力、運維管理水平、長期抗風險能力都是極大挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)劃建設(shè)不科學，治理效果未達預(yù)期

農(nóng)村生活污水治理必須在掌握區(qū)域基本情況的基礎(chǔ)上，綜合考慮地理、氣候、村民生活習慣等，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中村莊拆遷合并、生態(tài)環(huán)境目標等內(nèi)容，進行科學合理的規(guī)劃，才能取得良好的治理效果。但早期農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，村民居住的范圍又較零散且分布不規(guī)則，實際工作中，一些農(nóng)村污水治理設(shè)施未合理考慮各項影響因素，造成設(shè)施建成后閑置。另外，有些地區(qū)未開展實地調(diào)研，盲目照搬國外技術(shù)工藝，建設(shè)管理機制不健全，工程建設(shè)質(zhì)量難以保證，甚至建好后無法運行，都難以達到良好的預(yù)期效果。

（三）長效監(jiān)管機制缺失，可持續(xù)性不足

隨著農(nóng)村生活污水治理項目遍地開花，“重建設(shè)、輕管理，建得起、轉(zhuǎn)不起”的現(xiàn)象越發(fā)突出，主要原因是運維監(jiān)管缺少頂層規(guī)劃和標準規(guī)范指引，尚未建立長效保障機制。農(nóng)村污水治理設(shè)施數(shù)量大、分布散，水質(zhì)水量、工藝穩(wěn)定性較差，標準化與自動化程度較低，運維監(jiān)管費人費力，運維準入和效果評價機制缺失，監(jiān)管體制不順暢，使用者權(quán)責未受重視，試點區(qū)域經(jīng)驗推廣還未成熟等，都影響了農(nóng)村污水治理的長期績效。

二、農(nóng)村生活污水治理審計的重點

農(nóng)村生活污水治理包含規(guī)劃、招標、建設(shè)、運維、監(jiān)管等內(nèi)容，由于涉及面廣量大，審計時應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有力量配備，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，按照全面摸排、確定重點、找出疑點、落實延伸的總體思路，在獲取當?shù)剞r(nóng)村生活污水治理規(guī)劃性文件和年度工作總結(jié)、年度計劃和實際完成情況等資料的基礎(chǔ)上，根據(jù)當?shù)刂卫硖攸c、現(xiàn)狀和規(guī)劃，合理確定審計重點。農(nóng)村生活污水治理的審計重點主要包括以下方面。

（一）規(guī)劃和執(zhí)行情況

一是規(guī)劃內(nèi)容要統(tǒng)一。將農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊拆遷合并規(guī)劃等比對，審查規(guī)劃之間的內(nèi)容銜接情況，以防出現(xiàn)由于規(guī)劃沖突造成污水治理項目建成后閑置、剛建好就拆遷的問題。二是規(guī)劃工藝要合理。在科學預(yù)測水量基礎(chǔ)上結(jié)合中遠期人口和村莊規(guī)劃，選擇集中或是分散處理；根據(jù)村莊經(jīng)濟發(fā)展水平和風俗習慣等，合理評估污染因子，選擇相應(yīng)的處理工藝，如SBR、AAO、MBR等方式。在審計過程中需要審查規(guī)劃中對農(nóng)村污水處理方式與處理工藝的選擇，以確保其與區(qū)域的實際情況相適應(yīng)。三是規(guī)劃目標要實現(xiàn)。結(jié)合項目建設(shè)程序、資金撥付、驗收資料和運行記錄，審查規(guī)劃的實施進度，將污水治理的村莊覆蓋數(shù)及污水治理覆蓋率、污水收集率等數(shù)據(jù)，與規(guī)劃指標進行比較，判定目標的完成情況。

（二）招標投標和建設(shè)情況

農(nóng)村污水集中處理項目因涉及市政管網(wǎng)和小型污水廠建設(shè)，一般采用公開招標投標方式，分散處理主要是以PPP模式購買小型處理設(shè)施和服務(wù)的政府采購方式。審計中應(yīng)關(guān)注招標采購的公開情況、期限日期合規(guī)性，投標單位報價規(guī)律性，方案內(nèi)容的一致性，評分條件是否為特定單位設(shè)置；結(jié)合會議紀要、招標采購節(jié)點、合同簽訂、施工過程資料的時序關(guān)系，關(guān)注未批先建、未招先定問題；通過與同一時期同類工程造價或采購價格進行比對，查看工程造價設(shè)置的合理性。建設(shè)過程中，進一步關(guān)注項目合同條款，特別是專用條款執(zhí)行情況，關(guān)注違法分包、轉(zhuǎn)包以及采購的設(shè)施和材料的報驗資料及參數(shù)是否符合標準，工程變更內(nèi)容的合理合規(guī)性，預(yù)驗收或試運行時水質(zhì)檢測達標、設(shè)備功能實現(xiàn)等情況。

（三）設(shè)施的運維監(jiān)管情況

考慮到農(nóng)村污水治理應(yīng)以實效為導向，更加注重提供持續(xù)穩(wěn)定的治理服務(wù)，應(yīng)重點對不同治理模式下的運維和監(jiān)管情況開展審計，快速篩查疑點、落實現(xiàn)場延伸、核實情況，既要關(guān)注未建章立制造成的制度性缺陷，又要關(guān)注已有規(guī)章卻疏于執(zhí)行的“人為因素”。

1.檢查水質(zhì)監(jiān)測情況

主要通過獲取歷年運維單位自檢和第三方單位水質(zhì)監(jiān)測的數(shù)據(jù)，以及所有設(shè)施的數(shù)據(jù)信息，對數(shù)據(jù)進行初步清理后取得水質(zhì)檢測和設(shè)施數(shù)據(jù)，利用SQL通過設(shè)施編碼（唯一）將其關(guān)聯(lián)。一是檢查水質(zhì)監(jiān)測是否全面覆蓋，對于編碼未在水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)中出現(xiàn)的設(shè)施，列入長期應(yīng)檢未檢設(shè)施的疑點清單；二是檢查水質(zhì)監(jiān)測的頻次是否符合規(guī)定要求，分析設(shè)施的監(jiān)測頻次頻率，按相關(guān)規(guī)定進行比對分析；三是檢查水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果的異常情況，篩查氨氮和化學需氧量等指標異常的數(shù)據(jù)，對照治理協(xié)議及地方標準，查找進出水指標倒掛、出水水質(zhì)超標的情況。對于屢次出現(xiàn)超標的設(shè)施，重點檢查運維單位是否對超標情況采取了針對性措施。找出上述疑點設(shè)施后，調(diào)查了解原因，有針對性地開展現(xiàn)場延伸核查及研究分析。

2.檢查設(shè)施管理情況

主要通過獲取運維單位設(shè)施運行報表及設(shè)施用電量數(shù)據(jù)，重點關(guān)注停運設(shè)施中停運時間較長的情況，開展研究分析。通過報表數(shù)據(jù)篩選出停運時間超過兩年以上的設(shè)施以及部分用電量長期為零的設(shè)施，對疑點設(shè)施進行現(xiàn)場走訪勘察，重點關(guān)注設(shè)施的現(xiàn)場管理情況與月報描述是否一致，設(shè)施狀態(tài)是否及時更新，設(shè)施是否正常運行使用。如審計發(fā)現(xiàn)，部分設(shè)施在農(nóng)戶翻建房屋時被挖出并遺棄，原接入用戶已經(jīng)接入其他現(xiàn)存設(shè)施中；有些地方已經(jīng)拆遷，設(shè)施早已不存在；部分設(shè)備用電量為零，但月報顯示設(shè)備仍在正常運轉(zhuǎn)。這些情況巡視記錄均未體現(xiàn)，存在狀態(tài)更新不到位、未能如實反映設(shè)施實際情況等問題。

（四）實際治理成效

一是了解農(nóng)村生活污水治理的群眾滿意度。主要通過調(diào)取當?shù)亟晟婕稗r(nóng)村人居環(huán)境方面的投訴舉報信息，篩選出與審計內(nèi)容相關(guān)的事項線索，通過后續(xù)聯(lián)系群眾核實及現(xiàn)場查看，一定程度上可以克服抽查的盲目性，促進解決群眾“急難愁盼”問題，取得較好的審計成效。二是通過實地走訪踏勘，隨機選擇已經(jīng)完成污水改造的區(qū)域，評價治理效果。如查看河道周邊是否有污水直排、雨污混排等改造不徹底情況；是否存在污水接入用戶改變用途，變成餐飲、旅館等場所，未設(shè)置隔油池或增大污水處理設(shè)施負荷等，人為導致未達標水排放問題；是否有成片、規(guī)模性的“曬太陽”設(shè)備，存在疏于管理、監(jiān)督缺位的情況。三是通過數(shù)據(jù)分析判斷設(shè)備污水處理成效。如對進出水數(shù)據(jù)進行比對，發(fā)現(xiàn)大規(guī)模設(shè)施較小規(guī)模設(shè)施進水更均勻、出水更穩(wěn)定，抗沖擊負荷能力明顯提升。通過進一步現(xiàn)場查看小規(guī)模設(shè)施發(fā)現(xiàn)，因進水水質(zhì)變化大、不穩(wěn)定，濾料上生物膜非常少，缺乏生物降解作用，導致小規(guī)模設(shè)施的出水效果低于預(yù)期，從而得出審計結(jié)論。